《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》解读
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投资基金
2020-06-30

政策性导向 市场化运作 专业化管理

——《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》解读

湘江长沙市橘子洲头河段。童迪 摄

制图 彭婷

资料图片

胡贺波 曾若冰 陈杰

深化预算管理制度改革,要求逐步取消竞争性领域产业类专项转移支付,确需保留的压缩规模或实行零增长,并探索实行政府性投资基金(简称“基金”)等市场化运作模式。目前,各部门、各行业都在纷纷申请设立基金,亟需从源头上加强管控、规范运行、提高效率、防范风险。

作为财政支出的创新工具之一,政府性投资基金往往能“花小钱办大事”,撬动更多社会资本融入到基础设施建设和支持创新创业的洪流中来,发挥“四两拨千斤”的效果。但也要防止出现政府性投资基金设立、运行过程中一哄而上、效能不高的问题。

财政部部长楼继伟强调,要以明晰定位划清界限为导向,以构建科学的治理结构为核心,促进政府引导基金健康发展,更加有效地带动社会资金推动实体经济发展,提高供给体系的质量和效率。

省委副书记、省长杜家毫强调,划分股权投资与专项资金的边界,避免对企业和市场造成不合理干预;严控基金数量,坚决防止基金一哄而起。

如何既发挥好财政资金的杠杆功能、引导作用和增信效应,又规范政府性投资基金的管理、促进基金持续健康运行?经省人民政府批准,省财政厅4月下旬出台《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》(湘财预〔2016〕30号,简称“《办法》”)。《办法》共5章33条,对基金设立、运行、退出、风险防控等作出一系列规定,《湖南日报》今天予以解读。

1 政策导向

1、基金定义

省级政府性投资基金是指省政府通过预算安排,单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金,主要分为基础设施建设和产业发展两大类。这里所说的政府出资,是指省财政通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

2、政策定位

根据政府与市场分工,明晰政府性投资基金的政策性定位。基金主要投向存在资金、技术、市场等瓶颈制约,社会资本投入不足,亟需政府出资引导的经济社会发展重点领域和薄弱环节,可分为基础设施建设和产业两大类,重点投向扶持创新发展、中小企业成长、产业升级、重大基础设施建设等具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的领域;对于完全市场化的领域,不得设立政府性投资基金,确需政府支持的,通过财政专项资金来补助。基础设施类投资基金投资领域须有稳定的现金流或者专项收入,不得以“名股实债”等形式通过基金变相举借政府债务。

3、运作原则

政府性投资基金按照“明晰定位,统一归口;政府引导,市场运作;全程规范,防控风险”的原则运作,政府与社会资本共同遵循契约精神和市场规则,使市场在资源配置中起决定性作用,利用市场机制提高公共产品提供效率和公共服务质量。

4、划分边界

严格界定财政专项资金与政府性投资基金的边界,避免功能交叉。今后,政府对企业的股权投资全部通过政府性投资基金来运作,财政专项资金重点用于支持技术改造、基础科技研发、淘汰落后产能、缓解融资难题等方面,通过实行全过程公开引入社会监督,提高资金分配的透明度、公平性和使用绩效,并且主要采取后补助、以奖代补、贷款贴息、保费补贴、担保补贴等事后补助或者间接补助的方式,不进行股权投资。

2 基金设立

1、归口管理

严格实行归口财政管理,政府统一审批。按照中央要求,明确省财政厅经省人民政府授权代行政府出资人职责,通过合理设计基金方案、择优选择基金管理机构等,充分发挥基金作用。参照省级财政专项资金审批程序,政府性投资基金应当由省财政厅或省财政厅会同相关单位在统筹评估经济社会发展需要、市场运作空间和财政承受能力的基础上,提出基金设立方案,统一报省政府审批同意后设立。

基金设立方案应包括组织形式、政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等内容。

2、严控数量

为防止基金设立过多、过滥,避免资金和政策碎片化,《办法》规定,除中央明确要求外,产业类基金原则上通过已批准设立的新兴产业发展基金统一运作,不另行设立基金;基础设施建设基金仅限属于省级事权、省级直接实施的跨区域且有稳定现金流或专项收入的重大公共基础设施建设,一个领域最多设立1支基金。

3、政府出资

限定政府出资来源,推动产业类专项投入方式转型。基金中政府出资通过相关专项资金落实,原则上不新增预算投入。前期政府出资任务集中,当年财政资金各类来源不能满足的,可以通过预拨以后年度资金来弥补。确需预算追加安排的,由省财政厅按程序报省政府审批。

政府性投资基金设立时应明确规模上限及出资期限,达到规模上限或出资期限后,不再继续出资。政府出资采取认缴制,出资比例一般不超过基金募集规模的30%。

政府性投资基金用于重大基础设施建设领域的,省财政可承担补贴责任;用于扶持产业和企业发展的,不得建立财政补贴机制。

3 基金运行

1、委托管理

专业化管理,让专业的人做专业的事。政府性投资基金实行委托管理。省财政厅按照公开、公平、公正的原则,综合考虑募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等因素,择优选择基金管理机构。基金管理机构须对基金认缴出资,产业发展类基金的管理机构一般应对基金投资项目跟投;基础设施建设类基金的管理机构必要时对基金投资项目跟投。

省财政厅或省财政厅会同相关部门根据政府性投资基金不同的组织形式,负责审定基金公司章程、有限合伙协议、合同等(以下简称章程),选派人员进入基金投资决策机构。基金管理机构根据委托管理协议约定的投资领域、地域等因素,自主选择基金投资项目,相关部门不得干预。

2、投资方向

政府性投资基金投向要与省委、省政府决策部署和产业规划相符,原则上投向支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、重大基础设施建设等四大领域。

投资于产业类项目的政府性投资基金,主要投向注册地或项目实施地在湖南省,处于初创期、中早期成长阶段的企业和项目,并且要在委托管理协议中明确基金投资于此类企业和项目的具体比例。

3、市场运作

政府投资基金实行市场化运作,政府与社会资本同股同权。对产业发展类的政府性投资基金,政府出资不得作劣后级资本,与社会资本按照市场原则共担风险,各自按照出资比例承担相应的权利和义务。政府不对社会资本承诺保底收益或本金不受损失。除用于重大基础设施和重大民生项目领域以外的政府性投资金,不得建立财政补贴机制。为实现政府宏观调控目标与市场资本逐利属性的有机统一,发挥政府出资引导作用,根据基金投向注册地或项目实施地在我省、处于初创期、中早期成长阶段的企业和项目的比例,准许政府出资对社会资本适当让利。

政府性投资基金在基金章程中明确投资收益的处理方式,在投资基金存续期内,对于归属省财政的投资收益,要按约定的期限足额缴入省国库,严格实行“收支两条线”,纳入预算统筹安排。

当投资基金清算或运行过程中出现亏损时,首先由基金管理机构以出资额承担亏损,剩余部分政府和其他出资人按出资比例、以出资额为限承担。

4、防控风险

建立全周期的风险防控机制,构筑基金运作与财政运行的风险隔离墙。严格限定财政承担全周期补贴责任的政府性投资基金,仅限于重大基础设施建设和重大民生项目领域,并且要求财政补贴纳入当年预算,实行总额控制,财政对基金的补贴与PPP、政府购买服务等财政补贴的总额,不得超过当年一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算支出盘子的10%。强化基金管理人与政府和其他出资人的利益绑定,要求管理人对基金认缴出资,必要时实行项目跟投,从机制上约束基金管理人科学决策、防范风险;制定政府性投资基金投向负面清单,不得投资于房地产、期货、二级市场股票等项目。日常监管方面,明确财政、审计部门对政府性投资基金监管职责,建立基金运行绩效评价制度和财务状况定期报告制度。

4 基金退出

1、退出时间

政府性投资基金存续期满后,政府出资应按期退出。确需继续出资的,由省财政厅对基金运行情况进行整体评估,提出初步意见按程序报省政府审批。存续期内如达到预期目标,政府出资可通过清算、转让、回购等方式提前退出。

2、价值评估

政府出资从基金退出时,除按基金设立时约定的方式退出的,应聘请具备资产评估资质的专业机构对政府出资权益进行评估,作为确定基金退出价格的依据。

3、提前退出

政府应与其他出资人在投资基金章程中约定,在社会资本未如期出资、一定期限内未实质性开展投资等情形下,政府出资可无需其他出资人同意,选择提前退出。

5 监督评价

1、绩效评价

省财政厅应当建立基金绩效评价制度,按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,并有效应用绩效评价结果。

2、监督审计

基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的监督检查和审计。

3、定期报告

基金管理机构应于每年7月31日前向省财政厅报送半年度基金运行情况报告和财务报表。每个会计年度结束后3个月内,基金管理机构向省财政厅报送经注册会计师审计的政府性投资基金年度财务报表和基金运行情况报告。当发生可能影响投资者权益的重大情况时,基金管理机构应及时向省财政厅报告。